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胡波《中国海权策》

外交、海洋经济及海上力量

 
 
 

日志

 
 
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胡波  

北京大学中国战略研究中心

北京大学博士毕业,现供职于北京大学海洋研究院。主要研究方向为海权战略、国际安全及美国外交,曾在《世界经济与政治》、《国际观察》、《外交评论》、The Journal of Chinese Political Science等国内外核心期刊上发表多篇学术论文。出版过《中国海权策》等多本海权战略专著,其新作《2049年的中国海上权力》近期由中国发展出版社隆重推出。

谨慎看待《海上意外相遇规则》   

2014-06-06 22:32:55|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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2014年4月22日,在中国青岛举行的第14届西太平洋海军论坛年会的全体会议上,各成员国通过表决,一致审议通过了酝酿达14年之久的《海上意外相遇规则》。

《海上意外相遇规则》规定了当各国海军舰艇或航空器在不期相遇时,应采取哪些安全措施和手段减少相互干扰和不确定性、方便进行通信。规则对海军舰机的法律地位、权利义务以及海上意外相遇时的海上安全程序、通信程序、信号简语、基本机动指南等做了规定。其中,舰艇与其他国家舰艇相遇或在其附近活动时,应该避免采取可能妨害对方通过的机动方式,并避免使用舰载导弹、火炮、火控雷达、激光等武器装备瞄准相遇舰船,避免进行模拟攻击等危险动作,以防止发生误判和擦枪走火。各国媒体及海军官方对该规则高度评价,认为《海上意外相遇规则》对于减少和平时期各国海空军事行为的误解误判、避免海空意外事故、维护地区安全稳定具有积极意义。

众所周知,西太平洋是全球最拥挤的海域,这里聚集着美、日、中、俄、法等世界上几乎所有最强的海上力量,不仅西太平洋沿岸的国家正在该地区加强军备建设,美、英、法等区域外国家也正强化在该地区的力量存在,相关国家海军舰艇或飞机意外相遇的可能性确实超出世界其他任何地区,并有愈演愈烈之势。这也是各国积极倡导该规则的原因,《海上意外相遇规则》的通过表明中美日等各国海上力量在西太平洋乃至更广阔海域避免冲突和平共处的愿望和承诺。

该规则作为一项海军在海上和平共处的倡议确有其法理价值及现实意义,但我们不能高估其作用,对其寄予不切实际的期望。

事实上,有关海上航行安全及航行自由早有《国际海上避碰规则公约》和《国际信号规则》等国际法或约定规范,对海上瞭望、船舶安全速限、避碰及其采取措施、狭窄水域、分道航行区、船舶相遇、船舶信号传递等均有详细明确规定。这些规则和制度是针对所有船舶的,各国海军在和平时期也都一直予以遵守。《海上意外相遇规则》在现有航行规则的基础上,针对海军舰艇或飞机航行做了更详细而针对性的规定,它当然更具专业性,但并非不可或缺。该规则没有通过前,各国海军在相遇时通常也保持着礼让和克制。

更值得注意的是,《海上意外相遇规则》能否发挥实际作用,尚面临诸多不确定性和挑战;而且,就算规则内容都得到了具体执行,它也无法缓解西太平洋地区广泛存在的战略对抗和海洋争端,而这些才是安全风险攀升的关键。

首先,该规则只是提出了一些建议和倡议,是自愿遵守的规定,并不具法律约束力,具体的实施地点与时间等细节还需要相关国家进行后续磋商。比如,美方希望该论坛的所有成员在所有地区都遵守该准则,包括南中国海和东中国海等争议海域,而中国、日本等其他争端方对此则有所保留。这次通过的内容只能算一种共识,它的强制力显然不如《国际海上避碰规则公约》这样的国际公约或条约,即便这种良好的愿望和意愿都长期被广泛坚持,各国海军在操作过程中,也仍有相当大的自由空间和弹性。要想切实从法律上对各国海军的行为有所约束,则还需要在更大的平台进行更深入的谈判,以形成更具约束力的制度机制。西太平洋海军论坛仅是一个对话平台,它可能还不足以满足深度磋商谈判的条件,也无法为规则的监督执行提供必要的制度保障。

其次,《海上意外相遇规则》很难缓解西太平洋上的海上竞争。西太平洋上的意外事件是军事互信问题,还非规则问题。实际上,各国海军舰机间所谓的海上意外,多数情况下都不算真正的“意外”,一般都是监视与监视、跟踪与反跟踪、挑衅与反挑衅的产物,甚至可以说是蓄谋已久的,最终出现的偶然相遇只是形式上是意外的。2013年12月发生的“考本斯”号事件就充分说明了这一点。当时,中国的“辽宁号”航母正在南海计划区域进行演练,而美国军舰“考本斯”号在附近跟踪监视,中国派军舰去反制,最终两国军舰发生了险些相撞的“意外”事件。不过,仔细推敲,这种“意外”有其必然性,美国跟踪监视中国航母训练,中国反制美国的跟踪监视,在中美两军互相为对手的背景下,这些都是应有之义;况且,中美双方对彼此相关舰机的型号及大概位置也一定了然于胸,恐怕都制订了相应的处置预案,这与真正的“偶遇”不可同日而语。有好的规则当然很重要,但如果没有基本的军事互信,这种意外事件恐怕还会继续上演。当双方火药味十足的时候,任何规则都将无济于事,更何况这类“软规则”?

最后,《海上意外相遇规则》无关海上争端,它也不可能在缓解争议方面起到多少作用。当前,日益发酵的东亚海洋争端是西太平洋地区最值得重视的重大挑战。各国在争议地区的海空较量和对峙本就是故意为之的,是贯彻国家意志的一种表现,要让相关国家在争议地区立地成佛未免过于天真。另一方面,将争议问题与《海上意外相遇规则》并提对争议各方都不太公平,这实质是将主权问题与道德问题相提并论,有混淆视听的嫌疑。在争议海域,捍卫主权的意义必然要超越遵守该规则获得的道德美誉,任何国家在面对这种选择,都不会有丝毫犹豫。美国之所以在该问题上如此高调,是因为自己不在争议中,“站着说话不腰疼”。

《海上意外相遇规则》的通过开了个好头,提出了一个美好愿景,但它能在减少误判、避免事故、维护地区和平等方面发挥多少现实作用,我们暂时还无法对其期许太多。未来,若各国海军能在该规则的基础上再接再厉,谈出实质内容,拿出实际行动,共同维护西太平洋的和平与稳定,那么《海上意外相遇规则》的价值和意义方能得到更好的体现。

原文发表于《凤凰周刊》2014年第15期

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