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胡波《中国海权策》

外交、海洋经济及海上力量

 
 
 

日志

 
 
关于我
胡波  

北京大学中国战略研究中心

北京大学博士毕业,现供职于北京大学海洋研究院。主要研究方向为海权战略、国际安全及美国外交,曾在《世界经济与政治》、《国际观察》、《外交评论》、The Journal of Chinese Political Science等国内外核心期刊上发表多篇学术论文。出版过《中国海权策》等多本海权战略专著,其新作《2049年的中国海上权力》近期由中国发展出版社隆重推出。

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2015年终盘点|中国近海安全冷热不均,南海不冒进也决不绥靖   

2015-12-28 22:41:09|  分类: 地区及国际安全 |  标签: |举报 |字号 订阅

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2015年,黄海、东海、南海呈现出局势严重冷热不均的情势。
黄海形势趋稳趋缓。中朝、中韩间的渔业纠纷和摩擦得到部分缓解,朝韩间在海上也维持着少有的平静,中韩划界谈判正式启动,韩国依然在频繁抓捕中国涉嫌“非法捕捞”的渔船,但渔业冲突事件大幅减少,两国媒体对该议题的报道及炒作已明显降温。
钓鱼岛及东海局势维持着消极稳定。中国海警和日本海上保安厅的执法船依旧在钓鱼岛领海进行共存巡航,但双方都未派军事力量进入这一海域,两国也都无官方和民间人士上岛开展主权宣示活动。
南海问题则延续紧张,长期处于国际舆论的焦点。各方围绕菲律宾提请的所谓“南海仲裁案”、中国岛礁扩建工程及渔业纠纷等议题,纷纷展现强硬立场,频频祭出军事、外交、国际法及经济等大手笔动作。毫无不夸张地讲,南海业已成为南海争端各方、东盟其他国家及部分域外大国的大争之地。
2015年8月25日,海口,正在北部湾执行巡逻任务的海南海警46001艇全体官兵在甲板上举行海上升国旗仪式。
火药味十足但未出现重大摩擦
此次中国近海安全形势的恶化始于2009年前后,6年多来,黄海、东海及南海形势都曾险情不断,权力博弈、海洋规则、海洋争端等问题不断发酵、不断激化、不断演变。然而,与前些年相比,即将过去的2015年依然有不少特别之处,似乎有可能成为新的转折年。
一是外交、法理斗争凸显,且呈愈演愈烈之势。即便火药味十足,2015年仍是近些年来少有的未出现重大海上对峙和摩擦事件的一年。与现场的相对克制相比,外交及法理斗争则显得更为激烈、直白而“招招见血”。
在双边场合,各方的努力除了各自声明立场之外,都未有大的收获,高层访问、对话及交往不断,东海、南海问题虽都是重要话题,但在增信释疑方面没有取得重大突破。
在多边场合,菲律宾等南海部分争端方、美国等域外大国在香格里拉对话、东亚合作系列外长会议、东亚峰会、APEC会议等几乎所有的亚太机制中极力向中国发难,美日等国还将战线扩至七国集团外长会议及首脑峰会,菲律宾甚至在联合国大会等联合国平台上炒作南海问题。
在菲律宾、美国的恶意渲染之下,南海的法理斗争被上升到一个前所未有的高度,菲律宾单方面提起的所谓“南海仲裁案”进入实际审议阶段,7月7日至13日,海牙常设仲裁庭举行听证会,随后于10月29日针对该案做出了“有管辖权”的裁决。11月25至11月29日,仲裁庭进行了实体问题的“庭审”。
此外,国际舆论中的法理斗争也日益如火如荼,美菲等国大肆攻击中国在南海的维权行动和合理合法主张,诸如“中国南海主张不合理、中国人工岛礁没有12海里领海、中国违反《联合国海洋法公约》”等不实之辞在国际舆论中广为传播;日本则于7月22日在其外务省网站详细公布了中国东海油气田的照片,对中国在“日中中间线”以西毫无争议海域的油气开发大放厥词,重新挑起所谓中国“盗采”东海油气的话题。
外交和法理斗争等“文斗”方式已被部分争端国和域外大国视为最现实可行的与中国斗争方式。
【2016年前瞻】
外交上,美国等国将继续炒作南海“军事化”问题,在单边及多边场合敦促中国信守所谓“非军事化”的承诺,并继续兜售其“三不”冻结倡议,以期在大环境上对我进行规制。除频繁向中国直接施加压力外,美国必然还会继续鼓动东盟内部在南海问题上对中国形成统一立场,推动菲律宾等国的联合,鼓动区域外力量日本、澳大利亚、印度甚至是欧盟加大介入。美国还妄图构建针对中国的多边安全机制如联合巡逻等,包括在东盟内部推动美国-东盟版的“南海行为准则”,以求彻底对中国进行孤立。伴随美国“大选季”的临近,美国政府在南海问题上的态度只会更加强硬。
中日总体关系有望延续缓和势头,然而日本始终没有放弃通过炒作东海、南海问题获得更多筹码的打算,而且为给国内“修宪”造势,安倍也需要在外交上维持一个较为紧张的形势。
法理上,中国南海法理保卫战已进入关键期。2016年仲裁庭将就所谓“南海仲裁案”做出最终裁决。当然,这种裁决并没有强制约束力,美菲等国也不可能寄希望中国接受,他们的目的无非是想通过仲裁,推动国际上在岛礁性质、断续线等法理问题上形成不利于中国的定论,从而掏空中国在南海的主权及主权权益。
而无论仲裁最终结果如何,美菲一定会借机利用,加大在舆论上对中国的抹黑力度;若结果不利于中国,越南、马来西亚等国即便不乘机发起新的针对中国的诉讼,也可能在舆论和法理上进行渲染。
当地时间2015年11月19日,菲律宾马尼拉,日本首相安倍晋三与美国总统奥巴马在举行会谈,双方确认将在南海问题上加强合作。
“消耗策略”延迟东亚海上权力转移
二是美日等大国针对中国的海洋战略调整日渐清晰,亚太大国间的海权竞争正日益超越海洋争端,成为东亚近海的主要矛盾。
近年来,随着中美亚太实力差距的快速缩小,美国战略焦虑感日益强烈。从2013年下半年开始,美国即开始酝酿制订更为清晰的对华海洋政策,截至目前,美国已基本上完成了战略设计,在2015年发布的《国家安全战略》、《21世纪海上力量合作战略》、《亚太海上安全战略》等重量级战略文件中,都异口同声地提及涉华海洋争端特别是东海、南海问题,片面指责中国的维权行动,并大幅强调中国所谓“反介入”能力在西太平洋对美国构成的军事挑战和威胁。
实际上,中国已被美国战略界认定为最大的海上威胁,所谓“岛礁扩建改变现状”不过是美国行动的托辞,无论有无岛礁扩建工程,有无航行自由问题,美国都会不断加大针对中国的各种行动。
日本虽然有意缓解与中国在钓鱼岛问题上的对峙,在东海现场也保持着谨慎和克制,但在战略上,日本与中国的较劲却在继续升级。安倍内阁借口所谓“中国海上扩张”和“中国海上威胁”,在军事正常化方面已取得实质性进展,强行通过新安保法案,利用“重要影响事态”、“存立危机事态”和“灰色地带事态”三个核心概念,全面颠覆了原有的安保体制,在制度上彻底摆脱了和平宪法和国会在动武问题上的牵制和掣肘。
可以确定的是,从战略到行动,美日都已将中国设定为海上的最大战略竞争对手。
当然,在目前的地缘格局及时代背景下,这种海权竞争仍主要将会以非战争的博弈方式进行。美国和日本都不太可能寄希望通过战争阻止中国的行动。
综合近期美国的官方表态、智库研究成果、具体行动等情况,美国主要意图是要在东亚近海与中国长期“消耗下去”,利用东海、南海问题消耗中国的各类资源,延缓或迟滞东亚海上权力转移的进程。
“消耗策略”的重点是通过军事、政治、外交、国际法甚至经济等手段提高中国维权行动的成本,而非直接阻止中国在南海的维权行动。包括“航行自由”(FON)宣示在内军事行动的目的在于威慑并策应外交、法理斗争,而非直接用武力迫使中国屈服。随着中国继续进行维权,美国将继续加大筹码,这种维权与维霸之间的矛盾将会更为激烈。
【2016年前瞻】
2016年,美军很可能会继续执行诸如类似FON的宣示或示威行动。美军10月27日的行动备受其国内各界诟病,包括参议员麦凯恩在内的诸多知名人士批评称,“美军在宣称‘国际水域’的地区执行了一次‘无害通过’的任务,实际上间接承认了中国在此拥有领海”,“美军的行动不够透明,白宫和国防部显得有些犹豫或踌躇”。加之中国反应非常强烈,并对其进行了强有力的反制,而现阶段美国又无意因南海问题与中国全面破局。因此,美军今后的行动必然会做更周全的设计,按挑衅程度从弱到强依次可能有以下四种方案:在美济礁等其所认为的低潮高地12海里内进行“无害通过”、在永暑礁等明确的岩礁12海里内进行“无害通过”、在美济礁等所谓低潮高地12海里内进行“完全自由通过”、在永暑礁等明确的岩礁12海里内进行“完全自由通过”。
近期美国政策圈及学界的严肃人士倾向于认为,中国大陆控制的南沙七个岛礁中,“只有美济礁既是低潮高地,而且又不在其他南沙岛礁的12海里内,不能作为其他岛礁的领海基线”,“其敏感度最低,法理上可能的争议较小”。而渚碧礁和南熏礁等可能的低潮高地距离其最近岩礁的距离都在12海里内,根据《联合国海洋法公约》第13条规定,“如果低潮高地全部或一部与大陆或岛屿的距离不超过领海的宽度,该高地的低潮线可作为测算领海宽度的基线”,因而“其他六个岛礁确定无疑的有12海里领海”。
在以上政治及法理认知背景下,美军下一步很可能采取上面的第三种方案,即在美济礁12海里内进行包括停留、起飞舰载直升机、逼近拍照等“有害通过”动作(即“公海自由行动”),以“彰显该海域国际水域的性质”。另一方面,出于兵力部署和行动方便的考虑,美济礁至渚碧礁一线也会是今后美军来犯的主要方向。
新版的《日美防卫合作指针》大幅提高了日美联合遏制力,日本在日美同盟中的地位也由此得到了显著提升;《新安保法》则从制度上给了日本军事正常化的底气。在这种形势下,日本在面对中国时的信心必然会有所膨胀,这将加大中国在钓鱼岛及东海方向面临的战略压力,并直接推高了中日两国擦枪走火的风险。
美日维系亚太旧有海上格局和优势的努力与中国坚定维权间的矛盾开始全面系统爆发,美国面对南海争端越来越不淡定,担心中国将取得相对力量优势,正从幕后走向前台,全方位在南海加强与中国的较量。2016年是美国的大选年,国内政治的压力将更大;明年日本也会迎来参议院的选举,如果安倍为首的自民党赢得这次选举,就有可能在修宪问题上取得突破。在此背景下,美日两国对南海的介入只会继续增强。眼下美国选定的博弈场是在南海,但如果形势继续对美国不利,美日等国很可能会在东海甚至是台海开辟“第二战场”,推动“三海联动”。日前,美国已进行新一轮大规模对台军售,事实上重新打出台湾地区这张牌。
西沙群岛永兴岛,该岛是三沙市人民政府所在地。三沙市设立于2012年6月,管辖西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域。
各国尚无“先发制人”军事冒险方案
三是各方高度重视危机管控措施建设,“斗而不破”局面有望长期保持。
在争端不断激化、矛盾不断尖锐的情况下,相关各方都在积极做各种军事准备,以应对突发或万一情况。不过与此同时,各方也深刻意识到,东海、南海形势的“破局”不符合自身的整体利益。而且,无论是南海争端,还是中美在南海的权力较量,短期内都难有结果、难有胜负,中日美东海博弈更不可能短期内见分晓。
因此,虽然部分国外媒体经常炒作“东海或南海必有一战”、“南海局势已到达临界点”等话题,战争的乌云似乎已经密布,但包括中美在内的各国都尚未有“先发制人”寻求军事解决的冒险方案。特别是在中国现场“控局”和威慑能力显著的情况下,东海、南海争端走向冲突和战争的可能性并不大。
“要斗争但也要避战”是美日菲等国的普遍心态。各国都在充分地未雨绸缪、准备打仗,但各方也看到了不断增大的擦枪走火的危险性,一些危机管控措施也因此得以逐渐建立起来。9月18日,中美就重大军事行动相互通报机制新增“军事危机通报”附件以及海空相遇安全行为准则新增“空中相遇”附件完成正式签署,中美危机管控机制建设成效显著;中国与东盟“南海行为准则”的谈判也进展顺利,一致同意启动建立各类热线,并拓展了紧急情况下的沟通渠道;中日双方在钓鱼岛等附近海域已经形成一定的现场默契,两国也正在就海上危机预防机制进行接触与谈判以形成一些明确的规则。另外,中国与美国、印尼等国还在南海海域进行了多次《海上意外相遇规则》的演练,这提升了各自海上力量的专业性,有利于防止不必要海上危机的出现。
对建立危机管控机制的浓厚兴趣,至少表明了各方在意愿上不想发生武装冲突和战争,这对管控形势有着十分积极的意义。战争往往是因偶然事件爆发的,擦枪走火确有升级为大规模冲突的可能;然而历史经验同样指出,除非对抗各方(至少一方)有战争的意愿,否则单纯的擦枪走火或危机并不足以引发战争。眼下,各国决策者依然有着必要的理性,不管斗争多么激烈,都十分珍视沟通渠道,极力争取对话沟通机会。
【2016年前瞻】
鉴此,有理由相信,2016年在危机管控方面,中国与相关国家仍可以大有作为,各类斗争博弈还会继续演进,外交及国际法等“文斗”有局部失控的可能,但海上现场失控的可能性非常小,和平犹可期。
对于中国而言,在加紧军事准备、做好最坏打算的同时,更应重视“文斗”;要适应南海适度的紧张博弈模式,不能冒进,但也决不能绥靖。目前来看,中国南海行动预期增加的主要是外交上的成本,承受的主要是外交法理上的压力。中国需要为缓和南海局势做出最大努力和最大善意,但也需要保持战略定义,不要自己吓自己,特别要注意避免因“担心想象中的局势失控甚至是战争”而在外交及国际法斗争中进退失据。
澎湃新闻报料:4009-20-4009
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2015年终盘点|中国近海安全冷热不均,南海不冒进也决不绥靖 - 胡波 - 胡波《中国海权策》
 
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