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胡波《中国海权策》

外交、海洋经济及海上力量

 
 
 

日志

 
 
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胡波  

北京大学中国战略研究中心

北京大学博士毕业,现供职于北京大学海洋研究院。主要研究方向为海权战略、国际安全及美国外交,曾在《世界经济与政治》、《国际观察》、《外交评论》、The Journal of Chinese Political Science等国内外核心期刊上发表多篇学术论文。出版过《中国海权策》等多本海权战略专著,其新作《2049年的中国海上权力》近期由中国发展出版社隆重推出。

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日本新安保法案:东海的新撒旦   

2015-09-24 14:24:12|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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没有了国会及和平宪法的掣肘,日本在钓鱼岛及东海问题上将更加有恃无恐。同时,“新安保法案”也为日本介入台海、南海等中国利益攸关区提供了“法理依据”。在与中国的海上斗争中,日本很可能在南海等地区开辟第二战场,推动东海、南海、台海三海联动的动作将会进一步加大

原文发表于《中国新闻周刊》第726期,原题“日本新安保法案加剧地区紧张局势”。

文/胡 波

9月19日凌晨,日本国会参议院全体会议强行表决通过“新安保法案”,至此,日本安保法案修改已尘埃落定。“新安保法案”其实是两项法案,分别是《国际和平支援法案》与《和平安全法制整备法案》。其中,《国际和平支援法案》是为日本自卫队支援多国军队提供依据,《和平安全法制整备法案》包括《自卫队法》、《联合国维持和平活动(PKO)合作法》、《重要影响事态法》、《武力攻击事态法》、《网络安全法》等10部修正法,则规定了自卫队行使集体自卫权和发起武力攻击的条件。

这是二战结束以来,日本安保政策的一次重大调整,“新安保法案”为日本军事正常化全面松绑,使得日本和平宪法第九条的约束名存实亡。根据该法案,日本自卫队已与军队无异,而以首相为首的内阁具有发动战争的实际裁决权。从制度上而言,日本已没有发起新战争的任何障碍。因此,日本国内甚至将该法案称之为“战争法案”。

不过,虽然遭到了国内7成以上民众的反对和国际社会的广泛谴责,但既然成为了法律,在日本即是木已成舟,今后具体怎么做则完全取决于日本行政当局的判断和意愿。联想日本近期不断炒作中国在东海、南海的维权行动,将“中国威胁”作为其最重要的安保背景,中国自然是其首当其冲的针对对象。据日本杂志《周刊现代》披露,日本首相安倍晋三曾在6月初召开的媒体“恳亲会”上明确表示,“新安保法案是以中国为对手的”。

毫无疑问,日本“新安保法案”的出台如同新撒旦出现在暗流涌动的东海海域,必将加剧东海的紧张局势,并给中国在钓鱼岛及东海的维权带来严峻挑战。

强化与美同盟的新“投名状”

日本是美国亚太最重要的盟国,但长期以来,日本与美国的军事合作在范围和深度上却不如美国相对次重要的盟国,如韩国和澳大利亚。这固然是因为日本的口碑和形象不好,美国对其不放心,但更重要的是,日本国内法律特别是和平宪法的限制。日本在军事上对美国的贡献主要是财政支援和后勤保障,比如分担美国的战争开支,承担美军在日本基地的部分费用,在战场外为美军提供补给等。日美双方在军事上的融合度也相对有限,联合指挥体系都尚未完全建立起来。

对此,日美两国政府均早就不满。日本近10余年来的一大安全诉求就是结束战后安排,谋求军事正常化。而随着美国全球实力相对下降,出于应对中国快速崛起及推行“亚太再平衡”战略的需要,美国近年来在战略上对日本的期待大幅提升。美国希望日本在亚太乃至全球发挥更大作用,以更好地遏制中国的海上崛起并配合美国处置全球危机,为此美国积极支持日本解禁集体自卫权并向海外派遣自卫队。

今年4月,美国和日本就新版《日美防卫合作指针》达成一致,允许日本武装力量在全球扮演更具进攻性的角色。该指针最重要的两大变化,一是消除了日美军事合作的地域限制,从“周边”扩展到全球;二是合作内容实现全覆盖,强调从平时到发生突发事件的“无缝”合作,如维和、救援、预警、情报分享、监控、侦察、训练、演习、拦截弹道导弹、舰船护卫等等。这些变化与日本战后的和平传统相悖,要贯彻指针内容,日本就必须修改旧的安保体制。

为满足这一要求,安倍4月在美国众参两院联席会议上承诺将通过“新安保法案”。该法案用“重要影响事态”替代原来的“周边事态”,扫除了日本自卫队向美军等外国军队在全球范围内提供支援的障碍;新《武力攻击事态法》则全面解除了日本“专属防卫”和“后勤支援”的限制,这为日美双方的所谓的“无缝”合作提供了条件。

当然,日本“新安保法案”的焦点还是指向中国,具体就是钓鱼岛及东海问题。日本寄希望通过在全球范围内对美国的鼎力支持,换取美国在中日海上斗争中对日本的“力挺”。美国确实想利用钓鱼岛及东海问题牵制中国,拉拢日本,但暂时不愿意进行“真金白银”的大投入,且担心被日本卷入与中国的对抗。日本政府显然看到了这一点,十分忧虑美国有朝一日与中国妥协,对日本撒手不管,所以高调打着支持美国的旗号修改安保法案。

要维系日美同盟,美国也得对日本“投桃报李”,正是为了拉拢日本,美国开始持续加大在钓鱼岛及东海问题上的关注和介入力度,并频繁重申钓鱼岛问题适用于《日美安保条约》第五条。

“新安保法案”通过后,日美同盟很可能会有一段新的蜜月期,双方在钓鱼岛及东海问题上互取所需、相互利用的一面加深,针对中国的一面必然会显著增强。而双方提升军事一体化程度,进行“无缝”军事合作,也会加大中国面临的安全威胁。未来一段时间,中国在钓鱼岛及东海方向的战略压力将明显增大。

向中国发出战争威胁的檄文

可以预见,日本政府今后在钓鱼岛及东海问题上将胆气更壮、底气更足,更难做出妥协。

除日美同盟威慑力及美国的支持将出现可以预见的增强外,日本政府在危机处置方面的权力也得到了空前的增强,国会将日渐沦为橡皮图章。

新《武力攻击事态法》界定了行使集体自卫权的所谓“存立危机事态”,把“日本或与日本有密切关系的国家遭到武力攻击,日本存亡受威胁、存在国民权利被彻底剥夺的明显危险”的情况,定义为“存立危机事态”,在此情况下即使日本没直接受攻击,也可对他国行使武力。这就是所谓武力使用的“新三要件”,而此前自卫队行使自卫权的首要条件、也是最关键的条件是“日本本国受到直接武力攻击”。

而且,出现“存立事态危机”时,只要日本内阁同意,即可采取行动,后由国会补办批准手续。这意味着无论是在形势的判断,还是具体应对等问题上,国会都没有任何实质的发言权。

更吊诡的是,迄今为止,日本政府包括安倍本人没有对具体哪些行为会满足上述三个必要条件予以明确解释,这就给日本内阁留下了相当大的操作空间,可根据政策需要随意解读这三个条件。理论上,中国在钓鱼岛、东海甚至是南海的维权行为都可能会被日本解释为“存立危机事态”。没有了国会及和平宪法的掣肘,日本在钓鱼岛及东海问题上将更加有恃无恐。同时,“新安保法案”也为日本介入台海、南海等中国利益攸关区提供了“法理依据”。在与中国的海上斗争中,日本在南海等地区开辟第二战场,推动东海、南海、台海三海联动的动作将会进一步加大。

“新安保法案”还发明了“灰色地带事态”的概念。所谓“灰色地带事态”是指介于战争与和平状态之间,例如外国军舰擅自侵入日本领海、外国的武装渔民非法登陆并侵占日本的离岛等。在“外国武装集团登陆岛屿”“外国军舰侵入领海”“日本民间船舶在公海遭到攻击”的紧急情况下,日本政府能借助电话会议通过决议,由首相迅速向自卫队下达“海上警备行动”和“治安出动”命令。

值得注意的是,“灰色地带事态”假定的种种情况几乎就是给中国量身定做的。日本内阁在回应国会质询时也承认,这种事态出现的最大可能性是在其西南诸岛与中国的低烈度危机中。新《自卫队法》还规定,对于为协防日本而活动的美军及其他外军舰船,自卫队能参与防卫。比如,美军军舰在东海公海水域对某国舰船进行监视追踪时遭火控雷达锁定,根据新法,护航的日本军舰或战机能对某国军舰进行警告射击。

和平与发展的时代主题下,还鲜有一国在公开的安全战略文件或安全法中对另一国进行如此赤裸裸的威胁,日本算是开了先河。包括中国在内的国际社会总对战后日本的和平体制抱有过高的期望,人们往往称赞日本战后的经济奇迹和日本人的谦恭。“新安保法案”的通过对很多国家、很多人而言都是当头一棒,中国特别需要重新认识日本的政治社会及日本可能带来的威胁。

推高中日擦枪走火的风险

“新安保法案”通过“重要影响事态”、“存立危机事态”和“灰色地带事态”三个核心概念全面颠覆了原有的安保体制,用含混不清的措辞诸如“威胁”,代替了“本土受到直接攻击”这样的刚性动武条件。

在战争与和平的重大问题上,国会既已被边缘,那么“威胁”的判断和应对权限就完全集中在内阁一小撮官僚手中,而官僚的信息又主要来源于外务省和自卫队一线官员。这个圈子不大,而且非常封闭,流动性很差,日本普通民众根本难以企及。

民主制度和爱好和平的人们并不能改变日本政治的运行和发展轨迹。须知,战后的日本空有民主之形,而无民主之实;大部分民众爱不爱好战争跟战争的爆发与否也没有太强的联系,在日本的政治体制和传统下,他们参与政治的渠道和作用十分有限。即使大多数国民反对也于事无补,“新安保法案”的通过即是明证。须知,日本的右翼和军国主义分子始终就是一小部分人,即便在二战时期,这个观点也是成立的,大部分日本民众不过是被煽动或裹挟进来的牺牲品。然而,日本的历史却往往是这一小撮创造出来的。

首先,按照日本的决策和政策实施习惯,“新安保法案”通过后,海上保安厅和自卫队还会出台一系列现场处置细则,将“战与和”这样的战略问题庸俗化为具体的行动章程。鉴于新安保法在一些重大问题上的语焉不详,内阁的权力必然会下放,海保厅和自卫队一线官员也将由此取得较大的自由处置权限。在中日钓鱼岛及东海频繁发生对峙摩擦的情况下,这种自由必然会刺激其采取更为冲动更加激烈的举措,这将直接推高擦枪走火的风险。

其次,“新安保法案”也正式宣告日本海洋战略及政策立法工作的彻底完成,从离岛及专属经济区管理,到危机处置应对等,法律上都有详细的规定。而在日本,法律往往大如天,一切只有上升到法律层面才有持久效力,同样一旦成为法律,则包括首相的任何人都不得违背。这些法律规章会给日本行政当局和自卫队造成非常大的压力,在邦交和法律发生激烈冲突时,囿于日本国内特殊的政治生态,日本必然会倾向于遵循法律而漠视对外关系。

另外,“新安保法案”的模糊和弹性还可能被日本右翼势力利用,一旦出现危机,右翼必然会借机在某些概念上做些极端的阐释,要求日本政府采取行动。在现代媒体高度发展、资讯高度便捷的时代,右翼的炒作或曲解即使不能完全左右日本政府的决策,也会大大压缩日本政府的政策选择空间。

“新安保法案”及日本关于离岛和专属经济区管辖的相关法律,其实已鲜明表达了日本在钓鱼岛和东海问题上的态度,概括起来就是两句话,一是决不让步,二是准备打仗。作为利益攸关方,中国有权利要求日本就“新安保法案”的一些细则做出令人信服的解释和承诺,否则中日间的和解只能是建立在沙滩上;另一方面,要想维系和平,必须做好万一准备,中国有必要对等提高威慑力度和级别。

 

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