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胡波《中国海权策》

外交、海洋经济及海上力量

 
 
 

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胡波  

北京大学中国战略研究中心

北京大学博士毕业,现供职于北京大学海洋研究院。主要研究方向为海权战略、国际安全及美国外交,曾在《世界经济与政治》、《国际观察》、《外交评论》、The Journal of Chinese Political Science等国内外核心期刊上发表多篇学术论文。出版过《中国海权策》等多本海权战略专著,其新作《2049年的中国海上权力》近期由中国发展出版社隆重推出。

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美国南海政策潜藏高度风险,中国应适当提升对抗等级   

2016-02-19 07:37:36|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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闯入西沙中建岛的美国“柯蒂斯?威尔伯”号导弹驱逐舰
2016年1月30日,美军导弹驱逐舰“柯蒂斯·威尔伯”号进入中国西沙群岛中建岛12海里内进行所谓航行自由宣示。美国福克斯新闻网2月16日报道,来自国际卫星图像公司(ISI)的图像显示,中国在南海西沙群岛的永兴岛上部署了两组地空导弹系统,包括8辆运输发射车,以及所配雷达。可以预见,今后美国定会加大对西沙群岛的关注和炒作,还可能强化针对西沙的军事行动。
编者注:中国外交部就此表示,中国几十年来就一直在西沙群岛上部署各种国土防御设施,不是什么新的事情,这与所谓的南海“军事化”没有关系。希望有关国家不要进行无谓或别有用心的炒作,多做有利于地区和平稳定的事。
美国开始在西沙挑事儿标志着美国的南海政策正式进入“为了反对中国而反对”的阶段,即只要相关行动有助于牵制中国在南海的力量增长,有助于增加中国南海维权行动的成本,在不引发与中国武装冲突与战争的情况下,美国都会积极尝试。
美国?南海航行自由?行动?的迷惑性和欺骗性
自2015年5月美国嚷嚷要到南海进行航行自由行动(FONOP)以来,国内国际上就有不少分析人士频频指出,美军行动的主要目的就是为了逼中国澄清在南海相关水域的主张,并迫使中国更改领海通行制度。美军10月27号在渚碧礁临近水域、1月30日在中建岛领海的行动后,此类说法更是甚嚣尘上,仿佛中国只有修改海洋规则、缩小南海权益主张后,才可能与美国和平共处。
不得不承认,美国有关南海航行自由的宣示和包装具有相当大的迷惑性和欺骗性。美国以中国在南沙的岛礁扩建为由,打着制止中国“过分海洋主张”的旗号,表面上似乎确实是在维护国际公义和航行自由。不过当美?军?开始在西沙执行此类行动后,美国的借口和措辞就显得相对苍白,因为西沙局势原本很平静,除越南外的东南亚国家也不认为西沙群岛存在争议,而且中国也没有在此进行大规模的陆域吹填。
笔者不否认中国与美国在领海通行制度方面确有分歧,中国?要求?外国军舰进入领海12海里需要批准,美国则没有此类规定。但两种制度在国际上都有广泛实践,由于《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)对于领海通行规定的模糊,它们各有各的道理,很难说哪一种制度就代表着国际潮流。对此,美国一直未持异议,此前也遵守着中国的相关规则,此番不通报就闯进西沙,自然不是为了挑战中国的领海通行制度。事实上,领海宽度及空间有限,况且《公约》第19条关于“无害通过”的规定非常严苛,因此,除领海海峡(因处于重要海上通道)外,一国军舰除非别有用心,否则到他国沿岸12海里执行“无害通过”行动没有任何军事意义。在实践中,中美两国在航行自由规则方面的主要分歧集中在专属经济区,而非领海,美国对华抵近侦察和航行自由宣示行动的重点区域同样是在中国的专属经济区海域。
至于“过分海洋主张”,中国西沙群岛的领海?基点?基线已经划定了20多年,美国虽然此前也偶尔针对西沙群岛采取过类似行动,但远不如现在这么积极和高调。若非美军自己公开承认,国际社会都不知道美国曾有过行动,中国方面可能也未将美军的这种?零星?的进入视为航行自由宣示行动。
美军近期南海行动的政治化与试探性
如果我们认真审视美国近期在南海的行动,就不难发现?,即便是按照美国海军自己的操作规程和习惯,?这些行动都既不专业,也非常不符合常规,有两大特点尤其值得关注。
一是美军南海行动的高度政治化。众所周知,美国航行自由宣示计划并非是个新东西,1979年以来,美军曾对大多数沿海国采取过行动,这一点确如美国一贯声称的那样,“美国会在国际法允许的任何地方展开行动”。美军自己也承认,之前曾到南沙和西沙执行过FONOPs。问题是,此类行动的传统是低调而安静的,实际上,虽然国防部每年都会公布上一财年FONOPs所针对的国家以及执行的理由,但FONOPs行动的具体时间与位置通常是保密的,执行过程公众更是无从知晓。而此番针对在南海的行动则是罕见的高调,甚至是刻意的进行媒体吹风和舆论渲染。2015年5月20日,美军特别邀请CNN记者团乘坐P-8A反潜巡逻机飞越中国正在建设的岛礁周围空域,CNN及国防部还公布了记者录制的中美隔空喊话的视频。此后一段时期,不断有CNN、海军时报等媒体根据?美国海军匿名?官员的信息称美军将在南海执行FONOP,而10月27日美军进入渚碧礁前后,美军行动的计划、路径及其他细节都是美国媒体报道出来的,而这些媒体显然得到了美国军方的资源和许可。同样,2016年1月30日美军在中建岛领海行动,美国媒体也广泛参与并进行了详细报道。
美国已经将南海议题高度政治化,几乎已如祥林嫂一般,逢人便谈南海问题。南海之所以成为当前中美间的最重大急迫问题,美国难辞其咎。正是由于美国部分智库专家和高官不断夸大南海的战略地位,将中美南海的博弈上升到中美亚太战略对抗的高度,并肆意指责中国图谋控制整个南海,才使得南海议题成为美国对外关系和中美关系中的重大问题。
美国军方利用媒体如此渲染在南海的FONOPs同样有政治化的考虑。表面上的军事行动,实际上打的是政治算盘。一方面,在媒体日益开放多元的今天,通过舆论造势,放大军事行动的政治效应,让媒体、学者、官员等广泛参与到对行动的议论之中,?能?给中国施加更大政治舆论压力。另一方面,?借助?媒体的广泛参与,在国内大肆鼓吹“中国威胁”及美国海军在维护航行自由方面的努力,以在国防银根紧缩的背景下,在预算方面获得国会和公众更大的支持。
二是美军南海行动的试探性色彩。美国时常批评中国在南海采取切香肠、量体裁衣的胁迫战略,拓展战争与和平间的“灰色地带”,即在避免局势升级及战争的情况下,采取渐进的、和平的手段不断增强对争议岛礁及海域的控制。实际上,美国对中国的批评未必中肯,但美国自身在南海的行为却十分符合上述描述,美国正在采取军事、外交、舆论、国际法等综合手段提高中国在南海行动的成本,前提是不至引发长期对抗甚至是武装冲突。换句话说,美国正用行动测试中国在南海的底线和忍耐程度,先是飞越12海里外的临近空域,然后是进入南沙争议海域,再进入西沙非争议海域,行动不断升级,挑衅程度不断加码。?美国扩大媒体的参与和行动的透明度,一定程度上也是为了造势,并试探中国的可能反应。?
诚然,随着中国在南海力量的增长,以及新的南海局势的发展,中国明显加强了积极作为维权的力度。但时至今日,中国从来没有扩大自己的主权及主权权益声索,从来没有在南海对美国进行主动军事挑衅,包括陆域吹填在内的绝大多数行动都是必要的能力建设,诸如2012黄岩岛事件中的积极行动则是对菲律宾等国挑衅的反制。相反,美国最近在南海的所有行动几乎都是直接针对中国,对抗性十分强,虽然美国军事行动尚保持着必要的谨慎,行动过程也十分克制,但却是在粗鲁而直接的试探中国的政策底线。
美国南海政策潜藏高度风险
南海议题的政治化会严重压缩中美两国决策者的政策空间。当今世界,国内、国际议题联动迅速,美国将南海议题放到国际舆论的聚光灯下,刺激矛盾和分歧的进一步发酵;在媒体的全程、高度、极端的参与之下,美军的行动可能会刺激中国国内民族主义和民粹主义的流行。在这种背景之下,无论是美国还是中国的舆论环境都不会支持各自的领导人采取缓和的姿态。南海议题政治化的结果就是,迫使两国领导人不得不展现强硬,而一方的强硬姿态必然会遭到另一方更强烈的回应,如此螺旋上升,两国的互动将走向灾难。
对此,中国应向美方表达自己对南海议题政治化的高度关切,并要求美方在该问题上“去政治化”。政治化既是美国南海行动的风险所在,也是其道义软肋。中国有必要正式提出“去政治化”的倡议,敦促美国采取切实措施管控南海议题政治化的趋势,在南海话语权问题上占据一定主动。同时,及时向美国伸出橄榄枝,表达中国愿意在航行自由、海上安全等非争端问题上与美方进行磋商及沟通,欢迎美国在该地区发挥积极作用,但前提是美国能控制政治化,为两国的对话、沟通与合作创造良好的政治舆论氛围。?美国眼下这种动辄上纲上线、唯恐天下不乱的态度只会加剧南海局势的紧张,破坏两国的政治互信。?
美国的南海政策试探之所以危险,原因有二:一是南海力量对比处于快速变化之中,中美两国的政策都有不确定性。不同于台海局势,中美两国对对方的底线都了然于胸,双方在南海的政策都有一定的模糊性。每一方都对另一方面的行为充满着猜疑,美国认为中国试图控制南海并将美军排挤出亚洲,而中国则担心美国利用南海议题牵制、遏制自己;与此同时,每一方也都对自己的能力充满信心,认为自己的行动在战争与和平间尚有拓展空间。
二是与中国的和平间接方式不同,美国采取的是直接的武力试探。在力量平衡变迁的背景下,在未进行充分的相互政策试探和战略测试前,两国都不会轻易改变当前的政策目标。但是最好的互动方式莫过于对话、沟通,如果每一方都试图使用武力去测试另一方的底线,南海的局势将更加紧张,并可能走向失控。
中国应亮明底线,加强?现场威慑?
从目前的情况来看,美国仍没有改弦更张的迹象,今后还将变换花样在南海进行武力示威和政策试探。这类试探?在?未遭遇实质性风险之前,不会偃旗息鼓。
因此,笔者提出,阻止这类行为的有效方式是适当升高对抗的等级,加大博弈的砝码,促使美国在风险过高时保持必要审慎。
首先,中国?必须?亮明底线,向美国陈明利害关系。当前,中国对美国行动的两大合理底线,一是不能任由美国侵犯西沙领海,二是不能容忍美军在南沙周围进行?针对中国的?“有害通过”行动。中国不妨将自己的底线告知美方,并发出明确警告,若再有此类行为,中方不能保证美国军舰的安全,美方将承担一切可能的后果。
另外,若美国出现突破底线的行为,中国则应给予强力反制。海上的防御面积过大,中国没办法杜绝美国再次在南海执行FONOP,但却有能力增加美国行动的成本和风险。如果美国继续在中国控制的南沙岛礁周围进行“无害通过”,中国的行动策略应是以维护岛礁安全为由,通过伴航、语音警告、近距离示威等方式,在现场给予美国足够压力。“你爱进你就进,我拦不住你,但你进来之后我肯定不会让你轻松”。如果美国在南沙岛礁周围进行“有害通过”,或继续侵犯西沙领海,中国的行动策略应是以维护主权及安全为由,采取更强硬的措施,如紧贴威逼、航向管制、靠近驱逐等,极端情况下,甚至可考虑采取警告射击和撞击等行动。
现场风险的上升有助于美方重新审视自己行动的极限,中国的行动正是为了帮助美方看清现实,是防御性的威慑动作,而非是为了发起与美国的军事对抗。
不过,本着底线思维的精神,中国也需要做好应对美军可能?的?军事冒险的准备,虽然这种可能性并不太大。毕竟,笔者设定的这两大底线是相对合理可行的,为了突破它们,美国政府应不至于非理性到与中国开战的地步。

   原载于澎湃新闻-澎湃防务2016年2月18日
美国南海政策潜藏高度风险,中国应适当提升对抗等级 - 胡波 - 胡波《中国海权策》
 
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