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胡波《中国海权策》

外交、海洋经济及海上力量

 
 
 

日志

 
 
关于我
胡波  

北京大学中国战略研究中心

北京大学博士毕业,现供职于北京大学海洋研究院。主要研究方向为海权战略、国际安全及美国外交,曾在《世界经济与政治》、《国际观察》、《外交评论》、The Journal of Chinese Political Science等国内外核心期刊上发表多篇学术论文。出版过《中国海权策》等多本海权战略专著,其新作《2049年的中国海上权力》近期由中国发展出版社隆重推出。

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南海形势进入“观察期”   

2016-08-02 18:39:26|  分类: 默认分类 |  标签: |举报 |字号 订阅

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【作者】本报记者 刘华 发自北京

【受访嘉宾】胡波,北京大学海洋研究员特聘研究员

【编者按】

 

【小题】“仲裁庭”滥用国际法不得人心

    《国际先驱导报》:所谓“南海仲裁”出台后,虽然有些国家试图利用仲裁施压,但在包括美日等国在内的学界,似乎对此仲裁有很多担忧和反对的声音。您如何看此次仲裁的法律层面问题?

     胡波:此次仲裁的政治背景大家已有很多了解。但其症结并不仅仅是政治上的,也是法律上的。由于仲裁庭大肆越权、滥权,甚至大胆“造法”,其裁决结果荒诞不经、缺乏基本的平衡,“南海仲裁案”最终很可能成为国际海洋法实践历史上的一个反面教材。

    在程序上,此次“仲裁庭”的设立、管辖权的认定,都是对国际法滥用的结果。存在明显问题的“南海仲裁案”能顺利启动,也暴露了《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)争端解决机制的弊端和漏洞。此举产生了一个直接后果:从理论上来说,如果按照这种“仲裁”方式,任何国家、国际组织甚至NGO,都可以仿照此例,推动在海牙设立一个临时仲裁庭,并且在对方并不接受的情况下,利用仲裁庭拿出一个所谓的“仲裁结果”。这种局面丝毫不会有利于国际海洋法的实践与争端的解决,反而会造成国际秩序及国际法体系的极大混乱,动摇国际社会对《公约》制度的信心。。。如果这种风气不遭到有效遏制,中国今天在强制仲裁机制中遭遇的不公,今后将很快扩展至其他国家。 正因为如此,国际社会首次对一个仲裁的案子给予了如此多的关注和争议。

此次“仲裁庭”对于国际法的理解、引用等方面显然存在极大问题。“仲裁”裁决书中显示出某种居高临下的气息,过于强调自己的管辖权和裁量权,丝毫不尊重主权国家的合法权益和关切。因此,其“仲裁”结论不仅是错误的,而且是极端的。“仲裁”结果出来后,不少国家和国际知名海洋法专家站出来公开质疑“南海仲裁案”,凸显了“仲裁庭”做法的不得人心。

其中,“仲裁庭”有关“岛”的标准问题和太平岛“礁”的认定简直让整个国际社会大跌眼镜。 “仲裁庭”试图创造性解释《公约》121(3)条("不能维持人类居住或其本身的经济生活的岩礁,不应有专属经济区或大陆架"),该庭指出,“这项规定取决于一个岛礁在自然状态下,维持一个稳定的人类社群或者不依赖于外来资源或纯采掘业的经济活动的客观承载力”。仲裁庭据此认为太平岛不是岛,因为太平岛上的居民是驻军,不是其所谓的“自然社区”。

第二大较为荒唐的说法是历史性权利“自然消失论”。“仲裁庭”认为,“即使中国曾在某种程度上对南海水域的资源享有历史性权利,这些权利也已经在与《公约》关于专属经济区的规定不一致的范围内归于消灭”。《公约》并非国际海洋法的全部,更不能代替一般国际化,这种惟我独尊的解释显然立不住。而且,即便是《公约》,在建立专属经济区制度的同时,也在多个条款中承认历史性权利的存在。

除此之外,裁决书中还有大量的违背常识和专业的说法。“仲裁庭”的这些解释最多只能算是一种极端的学术言论,如果这种明显“指鹿为马”的做法如果推而广之,那么各主要沿海国家几乎都将深受其害。美国在夏威夷的诸多岛屿恐怕都要变更为“礁”;日本沿海有大量离岛,其专属经济区范围也必然要受到很大影响;不少沿海国所主张的历史性权利也都将不复存在。

“仲裁庭”的做法已经到了人神共愤的程度,即便美国、日本等国出于“政治正确”和牵制中国海上崛起的需要,拿仲裁结果说事儿,要求中国接受,但从法理和道义上,它们都难以认可“仲裁庭”的做法。 “仲裁结果”出炉后,其实包括美日在内的国际法学界已经有了大量的讨论和质疑。根据日本媒体的报道,日本政府第一时间就注意到了这一“仲裁”的潜在对日影响,特别是对日本图谋将冲之鸟礁认定为“岛”的影响。

《公约》号称海洋宪章,有152个正式成员国和26个签署但未批准的潜在成员,在国际海洋秩序中举足轻重。同时,《公约》又是折衷妥协的产物,在岛礁法理地位、历史性权利界定、海域划界原则等重大问题上存在诸多模糊和自相矛盾的地方,这直接激起了世界范围内众多的岛屿归属和海域划界纠纷。

但是,这种模糊正体现了《公约》的智慧和平衡,它是第三次国际海洋法会议能够达成共识的基础。因而,自《公约》正式生效以来,无论是国际法院、国际海洋法法庭还是常设仲裁法庭等机构,在审理有关涉及到上述模糊条款的案件时,通常都是采取回避态度。因为任何涉及到澄清或解释上述条款的决定不仅会关系到主权归属和海洋划界问题,还可能会被后面的案件援引,“兹事体大”,它们不是某个局部问题的争议或分歧问题,而是关乎到整个《公约》整体性和完整性的重大事项。

而“南海仲裁案仲裁庭”就是这么任性,就是这么大胆,它试图用一种极端的方式,破坏此前国际社会努力在《公约》相关领域维持的共识基础和解决争议的固有机制。换句话说,“仲裁庭”妄图凭借5人之力对抗整个世界。

 

    Q:针对这一仲裁本身,您认为中国应当做哪些工作呢?

A:鉴于该案在程序上存在太多的问题和漏洞,中方对裁决结果大可不必过于在意,也不必患得患失。其实,要自信从程序上就足以否定该仲裁庭做法的权威性与合法性。

近期以来,中方“有理、有利、有节”的作法已经收到了明显的成效,越来越多的国家认识到了此次“仲裁”的真实面目及其危害。中国可坚持并适当改进目前的策略和前一阶段的做法:在法理上,应继续加大对菲律宾和仲裁庭不合法行为的揭露,防止相关方借此混淆视听;在外交上,应继续扩大捍卫国际海洋秩序的“朋友圈”,并要跳出南海谈海洋规则和海洋秩序,将“南海法理保卫战”上升为“国际海洋秩序”保卫战;在舆论上,要兼有国家利益意识和国际公义情怀,在加大谴责仲裁庭行为损害中方利益及合法权益的同时,更要从地区规则和国际海洋秩序的高度关注仲裁案可能的深远影响,声张以《公约》为代表的国际海洋秩序的正义和理性。

同时,在国际关系中,没有行动支持的外交语言,一向是苍白无力的。除在外交上更加明确立场、向外传递更清晰信息之外,中方也非常有必要在可能出现挑衅的现场做好一切准备,加紧力量部署和针对性演练,部分反制措施不妨透明化和公开化。

 

[小题]美菲处于对华观察期

    Q:关于南海局势本身,在今后一段时间里,可能出现何种局面?

    A:个人认为,美菲目前均处于对华观察期,这是其国内政治和对外政策因素的综合结果。

    从菲律宾来说,一方面,其要观察中国在仲裁后的反应,特别是对于双边协商等问题的具体表态;另一方面,其国内政权刚刚更迭,国内政治要经过一轮整合和调整之后,才能在对外政策上有所动作。所以,其短期内可能仍会继续观察、接触、调整和论证。

    从美国来说,一方面,其不仅要观察中国在南海的反应,还要观察中国在整个对外政策上的反应。毕竟中美两国是有全球共同议题的国家,还有很多双边和全球性的重要议题要协商和解决。双方都需要对方在一些问题上的合作。所以美国在“观察”方面可能要更全面审慎一些。另一方面,其国内政治的主要议题就是大选,此后半年正是大选的高潮,特朗普和希拉里目前呈现胶着状态。在此情况下,奥巴马政府更像是“看守政府”,其主要任务是维持国内政治的正常运行,并做好外部的危机管控。美国非常担心中国在仲裁案后会采取激烈反应,因此不愿意在敏感时期过度招惹中国。

    从美、菲的上述特点看,这种“观察期”可能会持续一段时间,它们在这段时期采取的策略将主要是“以静制动”。

 

    Q:在这一“观察期”内,南海形势是否存在升温的可能性?

    A:这完全有可能,对此不能掉以轻心。

    在菲律宾方面,不排除军方或民间势力在外部推手的支持下,采取冒险行动,挑动其国内的反华情绪,并在危机中“浑水摸鱼”。

而在美国方面,绝不会轻易放弃“南海仲裁”结果这个筹码,其近期的克制谨慎更多是一种策略性的行为或权宜之计,从长远来看,美国必然会抓住一切利用仲裁结果的机会,并从中渔利。更需要注意美国军方的亚太“冒进”政策。正如很多人所观察到的那样,奥巴马政府驾驭军队的能力一向不足,近期更甚,美国军方在亚太地区,在南海议题上都有自己的想法,也有自己的利益。因此,不排除美国军方不顾大局,私自在南海搞一些挑衅行动。

    同时,类似日本之类国家的域外搅局也需要注意,特别是日本目前正在加强对南海国家的间接支援,包括所谓的“能力建设”等,例如援助菲律宾巡逻船、租借巡逻机等。日方的这种动作,一方面会在硬件上加强个别国家冒险的能力,另一方面也可能会在决策上刺激个别国家冒险的决心。

 

[小题]紧张局势可获管控

    Q:前述的观察期,可以视为是南海局势当前所处的“阶段”。那么从长期来看,南海局势是否会长期持续紧张局面?

A:从长期视角来看,南海局势的紧张很可能会长期持续,这是由多重因素决定的。

首先,南海已经成为美国在亚太牵制中国崛起的主攻方向或正面竞技场,其甚至正在超越台海问题,上升为中美之间的焦点议题。美国军方显然是将南海看作是自己的战略优势区域和中国当前的地缘脆弱点,只要美国不改变中国为其最大战略竞争对手的判断,美国在南海的挑衅行动就不会彻底停止。

其次,南海争议错综复杂,包括远洋群岛的主权与法理地位、半封闭海的海域划界、以及历史性权益等棘手问题,几乎涵盖了《公约》谈判当年刻意模糊的所有领域。在上述模糊规则未有明确定论之前,很难有各方都认可的解决方案。而且,在外交战、法理战和舆论战等的渲染之下,争议广泛扩散至各国民众及社会舆论,更压缩了协商谈判的空间。

第三,南海力量对比急剧变化,各方特别是中美需要时间进行战略调适,方能到达新的平衡。换句话说,中美都需要适应新的角色:美国需要正视中国在南海的主权、主权权益以及力量增长的现实,在南海给予中国必要的空间和权力;中国需要在海上崛起的同时,找到包容美国在南海合理存在和关切的方案。在此过程中,频繁的战略政策试探将成为常态,一定程度的斗争和博弈将是难免的。

这种紧张究竟会持续多长时间?对此很难有精确的判断。毫无疑问,眼下南海局势的演进方向主要取决于中美,特别是美国。如果美国不主动进行战略调整,我们比照当年台海危机后中美互动的历史,可以有个大概的估计,此类状态至少会延续5年左右。

    Q:如果出现长期紧张甚至是对峙局面,有哪些工作值得注意?

A: 这其中的核心问题是危机管控。虽然当前南海局势确有升温风险,但中美等大国如果能够切实加强危机管控,还是可以避免局面失控甚至爆发战争的。

一方面,各方虽然态度都异常强硬、斗争很激烈,但均没有意愿挑起武装冲突或战争。东南亚各争端方在实力有限的情况下,不大可能会全力挑动大规模冲突;美国虽然高调表态并采取了一些军事行动,但其主要目的在于增加中国行动的成本,通过军事、外交、国际法等手段迫使中国知难而退,而非是要武装阻止中国的南海行动。   

另一方面,各国决策者和政策部门普遍还有一定的理性,都在力图将对抗摩擦控制在局部范围,这正是为何在竞争加剧的同时,南海的危机管控机制也在同步得到加强。在此背景下,“擦枪走火”的概率较低,即便发生小概率事件,现有的危机管控机制也应当可以控制。

总的来看,南海局势的紧张短期内无法得到根本缓解,但却可以得到必要的管控。

 

    Q:对于中国而言,围绕此次仲裁案的斗争,还有哪些值得提及的问题?

A:“南海仲裁案”对中国而言当然是一场大的危机,给中国的外交、法理、军事、舆论等各方面都带来了巨大压力。不过,辩证的看,有“危”才有“机”。应对“仲裁”的过程,将极大考验中国在外交、国际法、军事、舆论等方面的综合能力以及战略与政策水平;通过应对这次危机,中方各方面的手段和能力都会得到显著提升,这对于中国“海洋强国”的建设来说,也算是一次重大磨练或检验。

最后,在国际海洋秩序加速演变的今天,此次“仲裁”并不仅仅是一件局部事件,它很可能是国际海洋秩序新一轮变革的序幕或导火索。如果中方能抓住“南海仲裁案”的实质,准确把握该案与国际海洋秩序的关系,并适时提出自己有关海洋秩序的主张,必能扩大中国在国际海洋秩序中的话语权和政治影响力。

南海形势进入“观察期” - 胡波 - 胡波《中国海权策》
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